卢晓东：来华留学生学费定价与资助政策改革方向探析

2019-07-17 09:27:00 作者：卢晓东来源：中国与全球化智库分享至：

摘要

中国高校向来华留学生提供的高等教育服务不同于其向中国本土大学生提供的教育服务，而是具有较强的私人消费的性质。因此，以成本补偿政策并不适用于中国对来华留学生的学费定价政策，而应该在充分考虑供求关系、高校教育水平、专业培养难度、区域差异等因素的基础上，让中国各高校自主决定来华留学生的学费。高校自主定价将使各高校能分割为来华留学生提供外溢服务产生的外溢性利益，并会为高等学校提高教育质量、努力开拓留学生生源市场提供动力。

来华留学生的学费定价问题，对中国高等教育的发展有着非常重要的意义。对这一问题的深入探讨有助于我国在来华留学生学费定价方面找到一条更加合理、有效的途径，提高中国高校提升教育质量的自主性。

一、成本补偿理论不是来华留学生学费定价的理论基础

高校收费的重大改革体现了中国高等教育领域的探索勇气。这项改革是以高等教育成本补偿（或成本分担）理论为依据的。该理论的主要观点是：高等教育是高投入而且投入成本不断递增的产业；高教产业的投入可视为一种投资，既然是投资就需要考虑收益，高教投资的收益有两种，社会收益和私人收益；高教投资作为一种经济行为，由收益各方共同承担投资成本也是符合市场经济的运行规律的。根据萨缪尔逊的公共产品理论，高等教育服务从本质上讲，不是纯公共产品和纯私人产品，而是准公共产品，因此政府与消费者（受教育者）应当共同负担教育成本。[1]而且如果政府的教育政策很完善，受教育者本人承担一部分教育成本有助于公共教育资源、国家财政收入、非货币性收益在整个社会范围内实现结构性公平。

基于以上理论，我国针对高等教育学费制定了统一的收费政策。该政策由教育主管部门教育部拟定，之后还要由国家计委、财政部审阅同意，最后上报国务院，获得批准后方能实施。不同地区的收费标准由该地区省级人民政府根据本地区的情况研究决定。确实学费的标准主要有以下三点：①学校培养学生的成本。②学费数额不固定，可适当按年提高。决定提高学费时，需考虑该地区学校年生均培养成本、政府的教育投入、本地区的经济发展水平、居民的收入水平等。③杜绝“双轨”收费，但学费可以因校、因地、因专业灵活调整……以上论述都是针对本国公民而言的，并不适用于来华外国留学生。原因主要有三点：

首先，考虑其中可度量的社会经济收益，这是指高校毕业生比未接受高等教育的人多贡献的社会财富。例如对政府税收的贡献。外国留学生并不确定能为中国的财政税收做出贡献，如果他毕业后就离开了中国，那么他实际上并没有对增加中国的财政收入做出直接的贡献，这种情况下将财政收入投资在中国公民身上会更划算；如果该留学生毕业后留在中国工作，那么他对中国财政税收的贡献与直接来华工作的外国人相比，并没有明显的差距。中国目前有13.5亿人，人口压力巨大，因此，中国政府并未针对外国人出台明确的、系统的移民政策。来华留学生通过留学移民中国的可能性非常小。因此，不管中国政府是否对来华留学生予以投资，其对中国创造的实际财政收入基本没有差别。当然，对于毕业后确定能成为中国公民的来华留学生，中国政府还是可以投资的，因为他们会为中国的财政收入带来直接的贡献。其次，考虑其中不可度量的外部非市场化收益。教育的外部非市场化收益指除受教育者个人及其亲属外，社会成员所获得的收益。伍尔夫（B. L.Wolfe）将教育的外部非市场化收益概括为以下几种：（1）传承民主自由；（2）避免社会阶层在未来过度分化、减少社会不平等；（3）有效预防犯罪，减少相关法治支出；（4）提高整个社会的凝聚力；（5）降低失业率；（6）推动技术变革与进步。按伍尔夫对教育外部非市场化收益的概括，来华留学生在这六个方面对中国的作用并不大。来华留学生并不是传承民主自由的必要条件，在社会阶层分化和社会不平等方面的作用也不明显，也无助于减少失业。

综上所述，投资来华留学生产生的外部收益，与本国公民相比，具有模糊性和不确定性。这使为来华留学生提供的高等教育服务在性质上更接近私人产品而不是公共产品。因为针对留学生的高等教育服务在性质上更接近私人产品，那么中国政府与留学生共同承担教育成本也就成为了一个假命题，再用成本补偿理论来确定来华留学生的学费问题也就不合适了。

我国在确定本国公民的学费时，有两个重要的依据，一是“学生及其家庭收入水平决定的支付能力”，二是公平。但一方面因为成本补偿理论不适应于确定来华留学生的学费标准，那么，中国高校在确定针对留学生的学费时，就不需要再考虑来华留学生的家庭经济承受能力，而应该考虑市场的供需关系。另一方面因为针对来华留学生的高等教育服务，从属性上看为私人产品，那么就不涉及我国教育资源的配置问题，因此，中国高校在确定针对留学生的学费时可以不考虑公平的问题。而且我国公民留学美国、澳大利亚和英国等国时，都会遇到国内学费和国际学费的双轨定价，基于税收来源的相关解释已经获得了我国公民的理解。

二、高等教育国际化失衡与改革的紧迫性

WTO 的基础性协议之一，“服务贸易总协定”（General Agreement on Trade in Services,GATS）将服务贸易部门划分成了12个服务部门。教育服务（Educational Services）是12大部门中非常重要的一个部门，下属5个分部门：初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务以及其他教育服务。其中，对于高等教育服务，WTO从性质上将其界定为了私人产品，并认为高等教育服务可以通过市场定价并在不同国家之间实现贸易。因此，中国对来华留学生享受高等教育服务这一私人性质的消费行为按照市场规则收取学费也是合理的。

而且，就中国高等教育服务的现状来看，中国在该领域并不占优势，相反的，还有着巨大的贸易逆差——赤字。能够说明这一论点的论据有两点：一是在华留学生总数少于中国出国留学生总数看，2012年中国在海外学习和工作的留学生总数为150.34万人，是美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本、新西兰等国家的第一大留学生生源国，而在华留学生仅有32.83万人。[2]二是中国出国留学生的学费远远超过来华留学生的学费。来华留学生的学费上限为3万元人民币/学年，而加州大学伯克利分校本科生的学费超过了23万元人民币/学年，也就是说，来华留学生学费的最高额度还只是加州大学伯克利分校本科学费的零头。虽然，目前中国还没有关于高等教育服务领域贸易逆差的具体数据，但对于其与国外高校的差距，大家已经形成了共识。如果任由这种状况发展下去，中国在高等教育服务领域的贸易逆差将进一步扩大。

高等教育的国际化进程，简单说来就是一出一进，即中国学生去国外留学的“出”和国外留学生来华学习的“进”。比较这一出一进，就可以看出其中存在明显的失衡，“出”的方向远比“进”的方向要更加繁荣。关于这一点，上文的数据已经进行了很好的说明。这里值得一提的是催生这一差异的背后动力，在帮助中国学生去国外留学方面，相关机构十分努力，动力十足。这表现在四个方面：（1）在中国大陆招收学生的各类教育展十分繁荣，仅在2014年3月，就有多个国际教育展在北京举办，以帮助国外的高校到中国招生；与之相比，国家留学服务中心组织大陆高校赴国外招收留学生的成果则不显着，影响也很小。而在官方活动之外，国内高校独立主导的赴国外招生的身影更是罕见。（2）国外高校自身在中国大陆积极拓展生源市场，北京市一所重点中学的校长曾经统计，他所在的中学一年会有几百所境外高校的招生官员到访，但我们鲜有听闻有大陆高校招生官员积极到访国外中学。（3）国外各大学为广泛开拓综合教育服务市场，纷纷到中国大陆开设各类办事处，比如美国芝加哥大学、日本早稻田大学等，但我们中国大陆高校鲜有在国外开设办事处者。（4）大陆存在很多帮助考生完成赴境外留学工作的中介机构，其广告遍布各媒体网站的教育频道，而国外则少有帮助中国大陆高校招生的中介机构。

一出一进的差异显露的是中国高校在招收来华留学生方面动力不足，而国外高校则在积极地开拓中国的生源市场。造成这一差异的原因就是国外高校“有利可图”，而超过成本的学费定价就是“利”之来源。

要在中国高等教育国际化进程中实现一出一进的平衡，改革来华留学生学费定价政策就变得刻不容缓。来华留学生学费由各高校根据本校的实际供需情况、教学质量自主确定将有助于高校通过提供高等教育服务赢利，而盈利将成为国内高校开拓海外市场的重要动力，同时也能提高国内高校提升教育水平的主动性。

三、市场定价

针对来华留学生的高等教育服务产品的性质决定了来华留学生的学费不可能跟本国公民一样根据成本补偿政策来确定，而应该交由市场决定。但目前中国的情况却不是这样的。

目前，我国在确定自费来华留学学生的学费时仍沿用教育部在1998年下发的“关于调整自费来华留学生收费标准的通知”（教外来[1998]7号）及其附件“自费来华留学生收费标准”。“关于调整自费来华留学生收费标准的通知”（以下简称《通知》）对调整来华留学生收费做了以下说明：“近年来，由于我国物价水平不断提高，来华留学生教学及管理费用普遍增大，继续按1989年制定的《自费外国来华留学生收费标准》收费，有些接受来华留学生的学校和专业将难以支付教学和管理中的各项正常费用。为此，根据现阶段我国高等学校接受来华留学生的实际情况，经国务院批准，决定自1998年1月1日起，调整自费来华留学生的收费标准。”[3]

从这一说明中可以看出，确定来华留学生的收费标准的是“教学和管理中的各项正常费用”，这仍然是一种成本补偿政策。该次的调整并没有在来华留学的学费标准中引入市场机制，而只是全成本补偿教学和管理费用。

对于来华留学生学费的调整幅度，《通知》是这样规定的：“考虑到各接受学校的地理条件、教学水平和设备条件等的差异，并考虑国外大学接受留学生的收费办法，调整后的收费标准仍只规定各项收费的幅度。各接受学校可根据本校具体情况，在规定的幅度内，自行确定本校的实际收费标准，经上级主管部门同意，并报所在省、自治区、直辖市教育主管部门和物价主管部门备案后执行”。[4]来华留学的文科类本科生的学费调整幅度为1.4～2.6万元人民币/年（理科可适当上调）。

《通知》对学费调整幅度的限制，目的很明确，即禁止高校通过向留学生提供高等教育服务盈利。2014年，北京大学根据《通知》确定的2014年的来华文理科留学生的学费达到了调整幅度的上限，即文科2.6万元/年，理科3万元/年，这已经是对来华留学生收取学费的上限了。因为对中国的高校来说，即使其教学水平很高，报名的来华留学生的数量远远超出了该学校的招生限额，其对来华留学生收取的学费也不能超过《通知》规定的上限。

1998年之后，中国高等教育有了巨大的发展和进步，在新的形势下，我们需要对现行的来华留学生学费定价政策再次予以反思。我国实行的“211”工程和“985”工程两个重要改革项目使得项目高校生均教育成本大幅度上升。例如，北京大学和清华大学都是985高校，每年有各类专向政府补贴，如果对全口径的生均教育成本进行核算，留学生的生均成本早已经超过了留学生的学费上限，这意味着这两所高校存在着对留学生生均成本的暗补。

要调整来华留学生学费的定价政策，观念转变是先导。发改委和教育部应当认识到，为来华留学生提供的高等教育服务与为本国公民提供的高等教育服务，其性质是不一样的。为来华留学生提供的高等教育服务属于私人产品，不能运用成本补偿理论来定价，而应该将其纳入市场化的轨道，由实际的供需关系来确定其价格，这样也可以促使高等教育服务为我国的经济发展做出贡献。

在观念转变的基础上，发改委和教育部应着手调整已不适应现实发展需要的来华留学生学费定价政策，允许高等学校自主定价，而主管部门只是给学费下限，避免各高校通过降低学费争夺生源，引起无序竞争。这也意味着发改委和教育部将来华留学生学费定价自主权下放给高校。当然，在政策的实际执行过程中，可以建议相关高校在对留学生市场认真分析基础上，缓慢地根据市场情况对学费予以理性定价，当然包括上涨、维持和降价三种情况。

《通知》还指出，制定我国来华留学生学费定价政策应“考虑国外大学接受留学生的收费办法”，下面我们分别研究美国一所高校和英国一所高校在留学生收费方面的政策。

美国加州大学伯克利分校是一所州立研究型大学，以上三个表是其2013～2014学年的学费表。表1是本科生学费表，从这个表中可以看出，该校将学生分为两类，一类是在本州纳税的本州居民，其学费仅仅有一个费用项目即学费（Tuition）11220美元；另一类是不在本州纳税的来自美国其他州和来自国际的留学生，其学费中还包含一个追加项目即非本州居民追加学费，额度高达22878美元。非本州居民追加学费的定价的重要依据有两个：一是本州财政没有为这类学生拨款，二是其定价考虑了市场因素，因而其额度可能高于本州的生均拨款额度，这使得加州高校具有增加招收国际学生的动力，这种动力太强以至于需要加州议会制定特别的名额限制以保证加州学生的入学机会。

表2和表3都是伯克利分校的研究生学费表，其中表2是学术型研究生学费表，其学费项目与定价思路与本科生基本相同。表3是职业型研究生MBA的学费表，其学费项目中增加了一个新的项目——职业型研究生学位追加学费，其定价更多考虑在市场上毕业生的未来收益。从表2和表3可以看出，非本州居民追加学费同样是研究生学费中的重要部分。

伯克利分校的学费定价逻辑在美国公立大学中具有一定的代表性，虽然其学费名目众多，但逻辑划分清晰，方便了加州居民以及加州之外非本州居民的理解，争取了在政治方面的支持。

表4为英国牛津大学2014年本科生学费，其定价也清晰地将英国居民和欧盟居民作为一类，在考虑这类学生的学费时，家庭收入成为重要参考，但9000英镑为学费最高额度。来自其他海外国家的留学生划分为一类，其学费定价极高，在14415～21220英镑之间，另外学生还需要额外缴纳一类称为“学院费”的项目，额度为6724英镑。两者相加，一名中国留学生最高学费就可能达到27944英镑，超过了28万元人民币。

来华留学生对于我国而言也不是纳税人，因此，我国在确定来华留学生学费是可以参考以上的基于税收和市场低价的“国外大学接受留学生的收费办法”。

四、外溢作用的分割与留学生资助政策

将来华留学生学费的定价权下放到各高校，有助于提高高校的自主性，但同时学费的提高也可能会对一部分留学生带来不小的压力，这时候就需要出台与学费调整相匹配的留学生资助政策。

目前，在以成本补偿理论为基础的来华留学生学费定价政策以及教育成本不断攀升的背景下，中国政府对来华留学生也是有资助的，但有很大一部分资助是补在了暗处，也就是所谓的在“暗补”。“暗补”实际上是笔糊涂账，因为它补在暗处，来华留学生根本感受不到，不知道享受了这样的利益。比如，一所高校的生均培养成本为10万元，来华留学生缴纳的学费为最高的2.6万元的话，学校还需要补贴7.4万元，接近其学费的3倍。但学生对此毫不知情，因此也就不会对学校或者具体的人产生感激之情。但其实，中国政府完全可以利用针对外国留学生的高等教育投资的外部收益将“暗补”变为“明补”，补在来华留学生看得见的地方。

虽然针对外国留学生的高等教育投资可能创造的外部收益并不大而且具有不确定性，但还是有一定的外部收益的。这些外部收益包括：提高民族文化的传播水平、增进国与国之间的理解程度、增加科研人员、提高人口质量和高层次移民数量等。这其中有些被认为是“文化软实力”的核心部分，但是对于不同的国家来讲，上述收益的重要性各不相同。

中国作为世界上最大的发展中国家，应特别重视高等教育投资的外溢作用。虽然针对中国公民的高等教育投资同样可以产生外部收益，但针对外国留学生的中国高等教育投资产生的外部收益具有可分割性，也就是说一部分不能产生所需求的外部收益的人可以被排除在外。具体地说，如果我国想要促进对某国的文化传播，就可以增加针对该国来华留学生的奖学金种类或额度，以吸引更多的该国留学生来华留学。这样就可以将该国的来华留学生与其他国家的来华留学生区别开来，这也就是所谓的外部收益的可分割性。

因为针对来华留学生的高等教育服务外的收益具备可分割性，主管部门就可以利用外部收益的这一特性来针对不同的外部收益需求设立奖学金或资助政策，来管理、评估来华留学生的外部收益。例如，如果我国有增进俄罗斯或非洲国家与中国相互了解的需求，那么留学基金委就可以设立针对俄罗斯或非洲国家来华留学生的奖学金，吸引这些国家的留学生。又或者，我国有促进中国文化被理解和汉语普及的需求，文化部或留学基金委就可以设立针对喜爱中国文化和汉语的来华留学生的奖学金，吸引他们更多的了解中国文化，了解汉语。

在这种情况下，还以上面提到的高校为例，其生均培养成本还是10万元人民币，但他可以根据市场定价，将学费定为14万元人民币。同时对于来自非洲或其他有外部收益需求的留学生，学校可以为其提供高于学费的奖学金，那么在扣除学费之后他还会有剩余。这种情况下政府的“暗补”就变成了“明补”，来华留学生也知道了奖学金和补助的来源，也会对给予其奖学金或补助的机构或对象心存感激。

将来华留学生学费定价权下放给各高校后，财政部需要增加给留学基金委的拨款，增加政府奖学金的种类或部分增加政府奖学金的总额和单项额度。同时，政府还可以鼓励地方政府、民间团体或个人参与进来，以外部收益为原则设立各种针对来华留学生的奖学金。而高校同样可以根据自己的需求设立自己的奖学金来吸引留学生，来华留学生数量和水平的提升有助于提升学校的国际化程度和国际声誉，而国际化程度是大学排名的重要衡量因素之一。因此高校可以根据自己的需求设立相应的奖学金，吸引不同国家的留学生，促进留学生与中国学生的交流，提升学校的教育水平。促进中国学生与来华留学生间的交流从而提高其教育质量。高校国际化程度已经成为各类大学排行榜重要的质量因素之一。高校可以通过自有资金设立针对不同国家留学生的奖学金，促进不同国家学生来校学习，改善留学生生源的国别结构，形成学生群体的多样性。

五、结论

留学生学费定价政策与合理的资助政策相配合基本上是世界上其他国家高效的通用做法。一方面留学生学费自主定价使高等学校可以在全球教育服务贸易中获利，这将成为高等学校扩大来华留学生份额的更大动力。另一方面合理的资助政策又可以吸引更多的留学生，将留学生学费自主定价带来的学费提高带来的负面影响减少到最小。而且，政府还可以通过外部收益的分割来根据自己的需求设立奖学金，提高资助政策的针对性，也能使外部利益得到有针对性的满足。作为发展中国家，中国可以在不放弃国家整体利益和社会大众普通利益的前提下，主动应对和有条件接受国际教育服务贸易规则，参与全球性合作和竞争并从教育服务贸易中获利，为本国知识产业的发展提供内在动力，应当成为我国国家战略。

但在这方面，我国做的还远远不够，2014年1月，为提高教育的国际化水平和国际竞争力，规范来华留学生招收、培养、管理和服务工作，吸引来华留学，教育部在《中小学接受外国学生管理暂行办法》、《高等学校接受外国留学生管理规定》的基础上，起草了《学校招收和培养国际学生规定》并在网上征求意见。这一规定的第十四条指出：“高等学校根据本校具体情况，按照国家有关规定自行确定本校的实际收费标准，报所在省、自治区、直辖市教育行政部门和物价主管部门备案”。[5]“国家有关规定”指的当然还是发改委、教育部等发布的《通知》。自《通知》发布的1998年到现在的是六年间，中国高等教育取得了快速发展，目前的情况与十六年前相比已经发生了巨大的变化。《通知》显然已经难以跟上高等教育发展的步伐，并且开始成为束缚高等教育发展的因素，这就要求主管部门与时俱进地修订和完善《通知》，为中国高等教育的快速发展提供政策支持。当然，下放来华留学生学费的定价自主权，调整来华留学生的资助政策都需要相关部门的协调合作，统一行动。

六、有关机构分工的简单建议《国家留学基金委员会章程》第二章“任务”中第四条规定，“根据国家的需要，按照公平公正的原则，用法制和经济手段管理出国留学和来华留学事务”[6]，这一条确定了国家留学基金委的基本任务，就是既支持“出”，也支持“进”。但实际上，出国留学和来华留学是逻辑范畴和目标完全不同的两项工作，一个机构完成两项工作非常容易导致绩效目标模糊。

以政府奖学金支持出国留学的主要目标，是基于我国是知识追随国的事实，积极派出教师、学生参加国际学术会议、短期互访和长期留学，直接吸收最先进的知识，最后回国效力。

以国家政府奖学金资助来华留学，是为了促进民族文化传播、促进国家之间的相互理解以提高中国文化软实力。如果中国移民政策能够匹配，也有助于实现解决科研人员短缺、增加高质量移民等目标。相关目标的实现与国家外交政策、文化传播政策等紧密联系。

因为“出”“进”两项任务有根本性不同，所以在衡量国家留学基金委的工作绩效时将面临一些问题。比如，基金委最近在促进中国公民出国留学方面有很多工作，绩效明显，但在促进来华留学方面工作的系统性有所欠缺，我们能够据此判断基金委的工作是优秀还是有所欠缺呢？这当然很难。

按照管理学的基本原则，也许可以将促进来华留学工作作为一个机构的主要目标，对相关部门的任务予以认真分析和重新梳理，以促进我国来华留学事业的发展，当然，目标的转移也可能会促进出国留学工作的开展。

[1]王善迈：《论高等教育的学费》，《北京师范大学学报》2000年第6期。

[2]王辉耀、苗绿：《中国留学发展报告（2013）》，社会科学文献出版社，2013年9月，第21页。

[3]《关于调整自费来华留学生收费标准的通知》。

[4]《关于调整自费来华留学生收费标准的通知》第二条。

[5]《学校招收和培养国际学生规定》第二章第十四条。

[6]《学校招收和培养国际学生规定》第二章第四条。

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